Sensitivitätsanalyse und Kostendeckung

Ein angemessener Preis ist Voraussetzung für die Vergabe öffentlicher Aufträge. Dies legt das Bundesvergabegesetz (das BVergG 2018 ebenso wie die Vorgängerversionen) fest. Der Auftraggeber hat das zu prüfen und Angebote mit unangemessenen Preisen auszuscheiden.

Der zentrale Maßstab für die Preisangemessenheit ist die betriebswirtschaftliche Erklär- und Nachvollziehbarkeit. Diese kann nicht abstrakt und allgemein geprüft werden, sondern nur unter Berücksichtigung der Kalkulation des jeweiligen Angebots und der spezifischen Rahmenbedingungen, denen der Bieter bei der Kalkulation unterlag.

Regelmäßig treten dabei zwei Fragen auf: Wie detailliert hat der Auftraggeber dies zu prüfen? Und ist ein nicht kostendeckendes Angebot zwingend auszuscheiden? Der Verwaltungsgerichtshof (VwGH) hat in der Entscheidung vom 13. 12. 2021, Ra 2018/04/0111, dazu Stellung genommen.

Der Preis des erstgereihten Angebots lag um 43,16 Prozent unter jenem des zweitgereihten Angebots. Die Zuschlagsentscheidung wurde vom zweitgereihten Bieter beim zuständigen Verwaltungsgericht angefochten.

Es stellte sich heraus, dass im Angebot des erstgereihten Bieters rund 70 Positionen massiv (bis über das Tausendfache) billiger und in anderen Positionen wiederum erheblich teurer als der Mittelpreis aller Angebote waren.

Der Auftraggeber meinte, eine „vertiefte Angebotsprüfung“ im Sinne des BVergG durchgeführt zu haben, und zwar in Form einer Sensitivitätsanalyse, bei der rechnerisch mit Massenvarianzen von plus/minus 15 Prozent festgestellt wurde, dass es zu keinem Bietersturz gekommen wäre.

Das Verwaltungsgericht holte ein Sachverständigengutachten ein, in dem unter anderem festgestellt wurde, dass der Preis nicht kostendeckend sein können hätte. Das Verwaltungsgericht entschied, dass das erstgereihte Angebot auszuscheiden gewesen wäre. Gegen diese Entscheidung brachte der erst­gereihte Bieter eine Revision an den VwGH ein.

Der VwGH bestätigte die Entscheidung des Verwaltungsgerichts. Er hielt fest, dass der Auftraggeber bei einer vertieften Angebotsprüfung die betriebswirtschaftliche Erklär- und Nachvollziehbarkeit der Preise zu prüfen hat. Maßgeblich dafür sind „insbesondere“ (also beispielhaft) die im BVergG angeführten Kriterien, darunter befindet sich auch die Kostendeckung (und zwar ob die direkt zuordenbaren Kosten enthalten sind). Diese Frage der Kostendeckung sei daher nur ein, aber nicht der allein ausschlaggebende Umstand.

Aus diesem Fall lässt sich zunächst ableiten, dass eine bloße Sensitivitätsanalyse keine ausreichende „vertiefte Angebotsprüfung“ darstellt. Wenn der Auftraggeber Zweifel an der Preisangemessenheit hat (oder haben muss, wie in diesem Fall aufgrund des massiven Preisunterschieds der Angebote), muss er dies in einem sogenannten kontradiktorischen Verfahren überprüfen, also den Bieter mit den Zweifeln konfrontieren und dessen Erklärung über seine Kalkulation einholen. Eine rechnerische Analyse, ob es bei bestimmten Mengenverschiebungen zu einem Bietersturz kommen kann, bietet keinen Anhaltspunkt für die zentrale Frage, nämlich die, ob die Preise betriebswirtschaftlich plausibel kalkuliert wurden.

Weiters hat der VwGH – wieder einmal – festgehalten, dass die Frage der Kostendeckung zwar relevant ist, aber nicht allein ausschlaggebend. Es ist daher nicht von vornherein ausgeschlossen, dass im Einzelfall – unter den besonderen Umständen, denen der konkrete Bieter unterliegt – nicht kostendeckende Preise betriebswirtschaftlich plausibel sein können.

Unter den im BVergG 2018 bei der vertieften Angebotsprüfung aufgezählten Prüfkriterien befindet sich nur ein Umstand, der zwingend zum Ausscheiden des Angebots führen muss, nämlich wenn die in Österreich geltenden arbeits-, sozial- und umweltrechtlichen Bestimmungen (darunter fallen auch die Kollektivverträge) nicht eingehalten werden (siehe § 138 Abs. 5 dritter Satz – im Sektorenbereich § 301 Abs. 3 dritter Satz – BVergG 2018).