Städtebauliche Verträge – der Pakt mit dem Investor?

Projekte auf Basis städtebaulicher Verträge werden als Pakt zwischen Wirtschaft und öffentlicher Hand als intransparent, anlassbezogen und zu investorenfreundlich kritisiert. Im Zentrum der Kritik stehen Einzelprojekte. Dabei gibt es in Wien erst fünf städtebauliche Verträge, und weitere sieben Projekte sind in Verhandlung, darunter der „Heumarkt“, ein weiteres Dutzend, so Christoph Chorherr, in der Warteschleife. Bezogen auf die Menge der Bauvorhaben der Stadt ist das ein relativ kleines Volumen. Das Interesse der Investoren ist groß. Das Interesse der Stadt ebenso, denn die Verträge ermöglichen der Stadt, dass ihr Investoren und Projektentwickler etwas vom Kuchen abgeben. Sie können zur Übernahme von Kosten für Infrastrukturen verpflichtet werden oder müssen Wohnflächen für Sozialwohnungen bereitstellen.

In Zeiten leerer Staatskassen ermöglicht die in städtebaulichen Verträgen vereinbarte Beteiligung von Investoren an Infrastrukturen auch die von der Stadtplanung vorgesehenen Zielgebiete zu einem früheren Zeitpunkt zu realisieren, was bei dem Druck im rasant wachsenden Wien durchaus sinnvoll erscheint. Die komplexen rechtlichen Konstruktionen sind für Wien neu, Regelwerke und gerechte Prozesse müssen erst erarbeitet werden. Die langjährigen Diskussionen rund um Einzelprojekte wie den Heumarkt zeigen, wie schwierig das Terrain ist. Gerade bei diesen Einzelprojekten werden in der Öffentlichkeit auch unterschiedliche Komponenten vermischt, die mit dem eigentlichen städtebaulichen Vertrag nicht ursächlich zusammenhängen. Dazu zählen die Pro und Kontras zu Hochhäusern, wie die unklaren räumlichen Vorgaben, das Fehlen übergeordneter städtebaulicher Konzepte, der Denkmalschutz sowie der mögliche Verlust des Weltkulturerbes. Es sind dies zum Teil subjektive Argumente, die sich zu Empörungen hochschaukeln und schon längst keinen sachlichen Diskurs mehr zulassen, sondern seit Jahren als festgefahrene Positionen aufeinanderprallen. Doch wie und warum kam es zu städtebaulichen Verträgen?  

Zur Historie

Wien wächst rasant, Bauland ist rar und teuer, leistbare Wohnungen werden gebraucht, Stadtgebiete sollen erschlossen werden. Immobilienentwickler besitzen Grundstücke, jedoch nicht mit den gewünschten Widmungen. Projektentwickler sind an größtmöglicher Ausnutzung der Flächen interessiert; je höher und dichter, umso größer ist naturgemäß der Gewinn. Warum auch nicht, wenn sie sich an von der Stadtplanung vorgegebene Regeln halten und von dieser vorgeschriebene Mehrwerte für die Allgemeinheit schaffen. Doch tun sie das? In Wien wurden 2014 mit der Novelle der Bauordnung für Wien (BO) mit dem städtebaulichen Vertrag In­strumentarien geschaffen, die ähnlich bereits in den Raumordnungsgesetzen aller übrigen Bundesländer verankert sind. Damit besteht nunmehr auch in Wien die Möglichkeit zum Abschluss privatrechtlicher Vereinbarungen zwischen der Gemeinde und den Grundstückseigentümern im Rahmen der Privatwirtschaftsverwaltung, mit denen nach dem Gesetzeswortlaut die „Verwirklichung der im § 1 Abs 2 genannten Planungsziele“ unterstützt sowie auch die Grundeigentümer an den durch die Baulandwidmung entstehenden Infrastrukturkosten beteiligt werden sollen. Somit kann die Stadt erstmals am Widmungsgewinn partizipieren und Bauherren und Investoren in die Pflicht nehmen.

Die Gemeinde Wien wird gemäß § 1a Abs 1 ermächtigt, zur Unterstützung der Verwirklichung der Planungsziele der BO gemäß § 1 Abs 2 sowie über die Beteiligung der Grundeigentümer an den der Gemeinde durch die Festsetzung von Grundflächen als Bauland erwachsenden Kosten der Infrastruktur, privatrechtliche Vereinbarungen abzuschließen.

Rechtlich unsicheres Neuland 

Eine einheitliche Lösung für die Abschöpfung von Widmungsgewinnen gibt es aufgrund der unterschiedlichen Bauordnungen und gesetzlichen Voraussetzungen weder in Österreich noch in Deutschland – dort jedoch zum Teil jahrzehntelange Erfahrungen. Verfassungsrechtlich ist dies ohnehin ein heikler Vorgang, da Widmungen von Grundstücken nicht an Bedingungen gekoppelt sein dürfen und eine rein monetäre Gewinnabschöpfung nicht erlaubt ist, da diese einer versteckten Steuer gleichkäme, wenngleich dies, wie Beispiele aus Deutschland und der Schweiz zeigen, vielleicht transparenter wäre und zu weniger Kritik und Spekulation Anlass gäbe.

Koppelungsverbot

Das Koppelungsverbot geht auf ein Urteil des Verfassungsgerichtes 1999, das sogenannte „Salzburger Urteil“, zurück. Die Bundesländer hatten schon wesentlich früher aufgrund der Not an Bauland die Idee, Widmungen an Bedingungen zu knüpfen, um so Bauland zu mobilisieren. Vereinfacht gesagt gibt es ausreichend Baugrund auch in infrastrukturell gut aufgeschlossenen Ortskernen, dieser befindet sich jedoch in Privatbesitz und wird aus verschiedenen Gründen gehortet, wie etwa zur Absicherung der Erben. Daher wird anstatt zu verdichten zersiedelt. Hohe Infrastrukturkosten sind die Folge, nicht wenige Grundbesitzer haben sich eine goldene Nase an der Umwidmung ihrer brachliegenden Wiesen verdient. Salzburg etwa führte 1993 mit dem Raumordnungsgesetz die Vertragsraumordnung ein, die Umwidmungen an Bedingungen knüpfte, wie zum Beispiel Flächen für geförderten Wohnungsbau zur Verfügung zu stellen. Damit konnte tatsächlich Bauland mobilisiert werden, die Grundstückspreise sanken. Doch bereits sechs Jahre später wurde der sinnvoll scheinende Pakt vom Verfassungsgerichtshof als rechtlich unzulässig erklärt und klargestellt, dass die Verknüpfung einer hoheitlichen Flächenwidmung mit dem Abschluss einer privatrechtlichen Vereinbarung über die Verwendung von Grundstücken verfassungsrechtlich unzulässig ist („Koppelungsverbot“).

Wesentliche Bestimmungen zur Vertragsraumordnung im Salzburger Raumordnungsgesetz wurden als verfassungswidrig aufgehoben. Es wurden also in ganz Österreich gerechte und juristisch belastbare Lösungen gesucht. In Innsbruck beschloss man 2002 das örtliche Raumordnungskonzept, wobei „zur Sicherung ausreichender Flächen […] die Gemeinde unterstützend privatrechtliche Verträge mit den Grundeigentümern abschließen kann“. Mittlerweile gibt es in allen Bundesländern Formen der Wertabschöpfung und Baulandmobilisierung, wie zeitlich befristete Widmungen mit einer Bauverpflichtung. Flächenwidmungen müssen jedoch immer entkoppelt von privatrechtlichen Vereinbarungen stattfinden. Auch in Deutschland und in der Schweiz werden Wertschöpfungsabgaben seit Jahren in unterschiedlichen Formen eingehoben. In Köln etwa werden bei Umwidmungen zwei Drittel des Wertzuwachses zugunsten der Infrastruktur abgeschöpft, in der Schweiz je nach Kanton 20 Prozent und sogar bis 50 Prozent der Widmungsgewinne zugunsten der Freiraumgestaltung. 

Offenheit versus klarer Richtlinien

„Widmungsgewinne gab es immer“, meint der Rechtsexperte der TU Arthur Kanonier, „nur war das Planungsrecht weitgehend finanzblind, und die letzten 50 Jahre hat da niemand hingeschaut“. Er sieht städtebauliche Verträge daher „grundsätzlich als positive Ergänzung des bisherigen Planungsinstrumentariums. Der große Unterschied liegt darin, dass diese zivilrechtlich abgeschlossen werden und damit nicht am Boden des öffentliches Rechts mit klaren formalisierten Verfahren verankert sind, wo durch das Öffentlichkeitsgebot jede Planänderung aufliegen muss“. Zivilrechtliche Verträge sieht Kanonier daher durchaus kritisch: „Die Vertragsraumgestaltung ist nur dort gut aufgehoben, wo es klare Rahmenbedingungen gibt, das ‚Verkaufen‘ von Hoheitsrechten ist nicht ideal, und die sehr allgemein gehaltenen Vorgaben in der Wiener BO enthalten weder Regelungen für mögliche Gebäudehöhen noch andere belastbare Kriterien“. Einerseits wünschen sich Investoren und Politik keine strikten Vorgaben, da diese den Verhandlungsspielraum einschränken würden, andererseits sind klare und kalkulierbare Vorgaben von beiden Seiten gewünscht. Und, so Christoph Chorherr, da „die Projekte äußerst unterschiedlich sind, erfordern sie individuelle Verhandlungen“.

Transparenz

Skeptiker der städtebaulichen Verträge befürworten zwar, dass Investoren nun auch in die Pflicht genommen werden, Gefahren sehen sie jedoch u. a. in der Intransparenz der Verträge und fehlender städtebaulicher Vorgaben seitens der Politik. Man vertraut den verhandelnden Akteuren der Stadtpolitik nicht und befürchtet Absprachen in dieser Grauzone, die nicht im Sinne der Allgemeinheit sind und, dass Investoren aufgrund nicht vorhandener oder unverbindlicher Richtlinien ungleich behandelt werden und sich diese nicht in periphere Zielgebiete setzen, sondern sich die Rosinen in innerstädtischen bestens aufgeschlossenen Lagen herauspicken. Ob letztlich Gleiches auch gleich behandelt bzw. Ungleiches ungleich behandelt wird – wie dies in den Grundrechten der Verfassung (Art 7 B-VG) verankert ist – bleibt angesichts vager („intransparenter“) Vorgaben durchaus fraglich.

Der städtebauliche Vertrag ist auch ein heikler juristischer Balanceakt für die agierenden Behörden und Beamten, die ihr hoheitsrechtlich klar abgestecktes Terrain mit definierten Regeln und Vorschriften verlassen und sich in die Gefahren des Privatrechts mit den sich dort tummelnden, bestens geschulten Juristen begeben – ein Balanceakt zwischen Amtsverschwiegenheit und nötiger Offenheit. Die Vertraulichkeit städtebauliche Verträge (bzw. sogenannte „Sideletter“ dazu) ist seitens der privatwirtschaftlich agierenden Investoren durchaus sinnvoll, da betriebswirtschaftliche Rahmenbedingungen nicht unbedingt für jedermann einsehbar sein sollen. Andererseits ist aus Sicht der Öffentlichkeit bedenklich, dass nicht einmal mehr die politische Verantwortung der gewählten Entscheidungsträger in vollem Ausmaß schlagend wird. Es besteht daher ein unüberwindbares Spannungsfeld zwischen Wahrung privatwirtschaftlicher Geheimhaltungsinteressen und Offenlegungspflichten demokratischer Entscheidungen.

Immerhin müssen sie im demokratisch gewählten Gemeinderat behandelt werden, da dieser jedenfalls eine Flächenumwidmung zu genehmigen hat und in der Regel auch den städtebaulichen Vertrag. Welche Verträge dem Gemeinderat vorgelegt werden müssen, so Daniela Strassl (Magistratsdirektion Wien – Geschäftsbereich Bauten und Technik, Koordinationsstelle städtebauliche Verträge), richtet sich nach der Wertgrenzenverordnung der Wiener Stadtverfassung. Ein zur Vorlage in den Gemeinderat bestimmter Vertrag gelangt über den Gemeinderatsausschuss und den Stadtsenat zur Abstimmung in den Gemeinderat. Laut Chorherr „ist der Vorwurf der Intransparenz daher hanebüchen, da der städtebauliche Vertrag in vollem Textumfang dem Akt beiliegt. In den letzten 50 Jahren gab es in der Tat Nebenabsprachen mit Bauträgern. Jetzt kann jeder einzelne Abgeordnete, natürlich auch jener der Oppositionsparteien, Einblick nehmen“. Eine Rechtsunsicherheit ortet Christoph Mayrhofer darin, dass selbst ein einzelner Anrainer einen städtebaulichen Vertrag zu Fall bringen könnte, wie er es selbst als Anrainer und Bewohner im Falle der Danube Flats als Kläger versucht. Er ist sich sicher, dass die städtebaulichen Verträge beim Obersten Gerichtshof nicht halten. 

Klare Rahmenbedingungen

Arthur Kanonier meint: „Grundsätzlich befindet sich Wien in einem Lernprozess, und es müssen erst Modelle gefunden werden, jedoch sollten diese in einer entemotionalisierten Diskussion und Zusammenarbeit von Experten und Universitäten und nicht an einem konkreten Einzelprojekt gefunden werden.“ Die aktuelle Kritik der Architektenschaft, so Mayrhofer, „betrifft grundsätzliche Fragen der Stadtplanung und -entwicklung, die nicht mehr vorausschauend agiert, plant und Rahmenbedingungen für die Stadtentwicklung schafft, sondern anlassbezogene Deals für Flächenwidmungs- und Bebauungsplanungen verhandelt. Es fehlt jegliches Raumordnungsin­strument, um vom Grundsatzkatalog des STEP transparent und nachvollziehbar zum detaillierten, bauplatzscharfen Bebauungsplan zu gelangen“. Die Fülle von Studien, Richtlinien und Masterplänen der vergangenen Jahrzehnte verbindet leider die Unverbindlichkeit, meint Kanonier: „Die Rahmenbedingungen für städtebauliche Verträge sollten klare Kriterien und Vorgaben für alle Investoren enthalten, wie maximale Höhen, Dichten, Nutzungsvorgaben, Hochhausausschlusszonen. Es sollte nicht alles disponibel sein.“ Gleichbehandlung, Rechtssicherheit und finanzielle Sicherheit ist auch für Investoren wichtig. Chorherr sieht den größten Nachbesserungsbedarf im zeitlichen Ablauf, „denn ebenso wie eine Widmung mit Bürgerbeteiligung, Gutachten und Analysen ein Jahr dauert, hat sich jetzt herausgestellt, dass auch die Vertragserstellung und -formulierung mit allen beteiligten Magistraten und oft mehreren Investoren an einem Bauplatz eine Zeit dauert,  sodass einige große Projekte hängen.“

Fazit

Städtebauliche Verträge stellen ein sinnvolles Instrument im Rahmen der Entwicklung der wachsenden Stadt Wiens dar, wenn es gelingt die offenen Punkte und Herausforderungen zu lösen. Dies betrifft überörtliche Planungs- und Raumordnungsinstrumente, städtebauliche Qualitätskataloge, die den Grundsatzkatalog des STEP transparent und nachvollziehbar machen sollen und Fragen der Rechtssicherheit, klare Richtlinien dafür, in welchen Formen und in welchem Umfang Beiträge der Grundstückseigentümer zu leisten sind und natürlich die Frage der Gleichbehandlung aller Bauwerber. Und man sollte, wie Innsbruck, die Chance nützen und den Abschluss der Verträge an die Durchführung von Architekturwettbewerben knüpfen. An diesen Themen muss nun interdisziplinär und unter Einbindung der verschiedenen Akteure – Ziviltechniker, Immobilienwirtschaft, Politik und Verwaltung, Planungsbüros und Anwaltskanzleien – zügig gearbeitet werden.